Cuando una licitación queda desierta solemos mirar al contrato. Rara vez al mercado.
Cuando un procedimiento de contratación pública fracasa, la primera reacción suele ser analizar los pliegos.
¿Era adecuado el presupuesto?
¿Se definieron correctamente las necesidades?
¿Se eligió el procedimiento adecuado?
Son preguntas razonables.
Sin embargo, existe otro factor igual de importante que a menudo pasa desapercibido: el comportamiento de los operadores económicos.
La integridad y eficacia de la contratación pública dependen de que exista competencia real entre las empresas que participan en el mercado. Cuando esa competencia desaparece, el procedimiento puede cumplir formalmente todos los requisitos legales y aun así dejar de funcionar correctamente.
La resolución S/0001/23 de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) constituye un excelente ejemplo de ello.
Un caso que no habla de pliegos, sino de competencia
Tras una investigación de más de dos años, la CNMC acreditó que varias de las principales agencias de viajes del país coordinaron su comportamiento en dos procedimientos de contratación pública.
El objetivo era sencillo:
Evitar competir entre sí y obtener condiciones más favorables.
Los procedimientos afectados fueron promovidos por:
- El Banco de España.
- La Universidad Complutense de Madrid.
La resolución no se basa en sospechas ni en indicios indirectos.
Se apoya en abundante documentación interna obtenida durante las inspecciones realizadas por la autoridad de competencia.
El caso del Banco de España
En octubre de 2021, el Banco de España licitó un contrato de servicios de agencia de viajes con un valor estimado superior a 12,9 millones de euros.
Según la CNMC, cuatro de los principales operadores del sector:
- IAG7
- ÁVORIS RETAIL
- Viajes El Corte Inglés (VECI)
- NAUTALIA
decidieron no presentar oferta.
La finalidad no era abandonar el mercado.
Era provocar que la licitación quedara desierta.
Y lo consiguieron.
Posteriormente se convocó un nuevo procedimiento en el que se incorporó una remuneración fija anual de 80.000 euros que no existía en la licitación original.
La CNMC recoge incluso comunicaciones internas especialmente explícitas.
En una de ellas se afirma:
"... llegamos a un acuerdo con VECI y Nautalia para no presentarse ninguna agencia."
Finalmente, Viajes El Corte Inglés resultó adjudicataria del segundo procedimiento.
El caso de la Universidad Complutense de Madrid
La segunda conducta sancionada afectó a un Acuerdo Marco de la Universidad Complutense de Madrid valorado en más de 6,8 millones de euros.
Las agencias adjudicatarias debían competir entre sí cada vez que la universidad solicitara servicios concretos de viaje.
Sin embargo, la CNMC acreditó que varias de ellas acordaron internamente repartirse los días del mes.
El sistema era simple.
Cada día una única agencia respondía a las solicitudes de la universidad.
Las demás se abstenían.
La resolución recoge diversos correos internos que reflejan esta coordinación.
El resultado fue tan disfuncional que la propia universidad terminó modificando su forma de operar y permitió aceptar la primera oferta recibida sin esperar al resto de adjudicatarios.
Un argumento que no convence a la CNMC
Las empresas defendieron su actuación alegando que las condiciones económicas de los contratos hacían inviable competir.
La CNMC rechaza esta argumentación de forma contundente.
Si un contrato resulta económicamente inviable, existen mecanismos legales para plantear modificaciones, formular observaciones o simplemente decidir no participar.
Lo que no resulta admisible es coordinarse con los competidores para neutralizar la competencia.
La resolución recuerda que las dificultades económicas de un contrato nunca legitiman acuerdos colusorios entre empresas.
Las sanciones
La CNMC impuso sanciones económicas por un importe total cercano a los tres millones de euros.
Las multas fueron las siguientes:
- ÁVORIS RETAIL: 740.000 €
- Viajes El Corte Inglés: 690.000 €
- NAUTALIA: 850.000 €
- IAG7: 630.000 €
Además, se acordó la prohibición temporal de contratar con las Administraciones Públicas en el ámbito de los servicios de agencia de viajes y desplazamientos profesionales.
La duración fijada fue:
- Tres meses para IAG7.
- Seis meses para ÁVORIS, VECI y NAUTALIA.
Se trata de una de las primeras ocasiones en las que la CNMC aplica directamente los criterios establecidos en su Comunicación 1/2023 sobre falseamiento de la competencia.
Una lección para la contratación pública
Este caso no debería interpretarse únicamente desde una perspectiva sancionadora.
También ofrece una reflexión más amplia sobre la relación entre las Administraciones Públicas y los operadores económicos.
La contratación pública funciona correctamente cuando existe:
- Competencia efectiva.
- Transparencia.
- Confianza.
- Reglas compartidas.
La mejor relación calidad-precio no depende únicamente de buenos pliegos o de procedimientos bien diseñados.
Depende también de que las empresas compitan de forma leal.
Cuando desaparece la competencia real, el sistema pierde capacidad para generar valor público.
Conclusión
La resolución S/0001/23 de la CNMC demuestra que no todos los problemas de la contratación pública tienen su origen en la actuación de los órganos de contratación.
A veces el problema se encuentra en el mercado.
La contratación pública no es una trinchera entre Administraciones y empresas.
Es un espacio compartido en el que deben convivir competencia, transparencia y colaboración honesta.
Porque sin competencia efectiva, ningún procedimiento puede alcanzar realmente la mejor relación calidad-precio.